Kwartalnik "Człowiek i Dokumenty"

Skuteczne zapobieganie fałszerstwom dokumentów ma w konsekwencji ogromne znaczenie dla ekonomicznego bezpieczeństwa państwa.

JAKA JEST RZECZYWISTA WIELKOŚĆ PRZESTĘPSTW PRZECIWKO WIARYGODNOŚCI DOKUMENTÓW

Zmiany ustrojowe, gospodarcze i towarzyszące im przekształcenia własnościowe, spowodowały w Polsce lawinowy wzrost przestępczości – także przestępstw przeciwko dokumentom  (od 1997 r. przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów). Ta postać przestępstw osiągnęła apogeum w latach 1996-1997, po czym nastąpił pokaźny spadek (o ok. 14%) i od tego czasu względna stabilizacja wyrażająca się w tym, że corocznie odsetek przestępstw opisanych w XXXIV rozdziale KODEKSU KARNEGO oscyluje wokół 3,5% ogółu przestępstw. Wykrywalność (z wyjątkiem przypadków sporadycznego podrabiania pieniędzy) jest duża i corocznie waha się w granicach 85-87%; ale, niestety, nieznana jest tzw. ciemna liczba¹.  Od 1991 r. notuje się wyraźny, stały wzrost liczby stwierdzonych fałszerstw. Stan zagrożenia, z poziomu nieznacznie przekraczającego 7 tys. przestępstw w 1990 r., wzrósł ponad 8-krotnie do przeszło 57 tys. w 1996 r. W przeważającej większości (ok. 75%) fałszerstwa mają charakter czynów kryminalnych polegających na fałszowaniu dokumentów, w mniejszym zaś zakresie na fałszowaniu polskich i zagranicznych środków płatniczych czy papierów wartościowych.

Fałszerstwa dokumentów to przede wszystkim przestępstwa ich podrabiania (ok.70%)
i poświadczenia nieprawdy. Stosunkowo korzystnie kształtuje się obraz zagrożenia  fałszerstwami środków płatniczych, którego stan ustabilizował się w ostatnich latach na poziomie ok. 10 tys. zdarzeń rocznie². Nie ulega jednak wątpliwości, że rzeczywisty obraz przestępczości związanej z wykorzystaniem fałszywych dokumentów daleko odbiega od statystyk policyjnych. Interesującą próbę oszacowania skali zjawiska zaprezentował W. Maciejewski. Wychodząc z założeń przyjętych w nauce kryminologii oraz dokonując analogii do innych rodzajów przestępstw, dochodzi on do wniosków, że faktyczna liczba przestępstw fałszowania dokumentów może oscylować w granicach ok. 1,2-1,5 mln rocznie (co jest równe 24,9% liczby przestępstw gospodarczych, szacowanej na ok. 5-6 mln) ³.  Problem rzeczywistych zagrożeń związanych z niektórymi kategoriami dokumentów publicznych (urzędowych) omawia także prof. Tadeusz Widła w publikowanym na łamach niniejszego wydawnictwa artykule pt. ZAUFANIE DO DOKUMENTÓW (RAPORT O ZAGROŻENIACH).  

JAKIE DOKUMENTY SĄ FAŁSZOWANE I DLACZEGO?

Współcześnie fałszerstwa dotyczą niemalże wszystkich rodzajów dokumentów. Jeżeli sfałszowanie jakiegoś dokumentu przyniesie korzyść grupie lub pojedynczemu człowiekowi, to dokument ten zwykle staje się obiektem działań fałszerskich. Zakres występowania sfałszowanych dokumentów w obrocie publicznym, uzależniony od potrzeb i celów przestępców, jest bardzo szeroki. Mogą one towarzyszyć różnorodnym przejawom aktywności przestępczej. Problem pojawia się, poczynając od fałszerstw najbardziej trywialnych, np. biletów (komunikacji miejskiej, biletów wstępu), przez dokumenty cywilno- prawne (świadectwa, testamenty, umowy, zobowiązania), dokumenty samochodowe, dokumenty związane z obrotem towarowym i działalnością gospodarczą (np. dokumenty celne, faktury, znaki towarowe, znaki akcyzy), oświadczenia skarbowe, rachunki, dokumenty firmowe, zaświadczenia o zarobkach i zatrudnieniu, dokumenty legalizujące działalność gospodarczą itp., aż po fałszerstwa związane z bankowością (umowy kredytowe, karty płatnicze, czeki, polecenia przelewu, poręczenia, weksle itp.), na fałszerstwach pieniędzy     i dokumentów tożsamości kończąc.⁴ 

W ostatnich latach w naszym kraju pojawiły się nowe zjawiska związane z oszustwami czy wyłudzeniami, gdzie podstawowym „urządzeniem” sprawców tych przestępstw stał się fałszywy dokument. Fałszerstwa dokumentów i dokumentacji gospodarczej przyczyniają się do rozwoju szarej strefy, zmniejszenia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i wzrostu przestępczości, zwłaszcza gospodarczej. Uwidocznia się to w sferze oszustw i fałszerstw dokonywanych na szkodę interesów państwa, instytucji finansowych, różnych podmiotów gospodarczych i obywateli.

Czynnikami sprzyjającymi rozwojowi zjawiska fałszerstw i oszustw był dynamiczny wzrost różnorodnych form działań finansowych i gospodarczych oraz szybki rozwój techniki łatwo dostępnej dla zwykłego użytkownika (systemy komputerowe, mała poligrafia, barwne kopiarki). Trzeba również wspomnieć o stosunkowo niskim poziomie zabezpieczenia przed fałszerstwem w przypadku wielu dokumentów publicznych istotnych do prawidłowego funkcjonowania państwa i podmiotów gospodarczych.

Miarą znaczenia dokumentów urzędowych (publicznych) jest domniemanie ich wiarygodności oraz uprzywilejowanie w dowodzeniu sądowym przez przerzucenie ciężaru dowodowego z osoby, która z dokumentu chce skorzystać (jak to się ma w świetle art. 253 k.p.c. w przypadku dokumentów prywatnych), na osobę, która zaprzecza autentyczności dokumentu urzędowego albo prawdziwości zawartej w nim treści (art. 252 k.p.c.). Wydaje się więc, że skoro legitymujący się takimi dokumentami korzystają z przywilejów w dowodzeniu, to na tę pozycję powinna wpływać nie tylko postać wystawcy, ale i wspomniana przepisana forma, w tym m.in. utrudniająca podrabianie i przerabianie, ale niestety, nader często tak nie jest. W Polsce, inaczej niż ma to miejsce w większości krajów Unii, zagadnienie reglamentowanego niekiedy wytwarzania, zabezpieczania i obiegu dokumentów urzędowych zawarte jest w mnogości uregulowań ustawowych i aktów wykonawczych do tych ustaw.⁵

 Fałszowane dokumenty są nie tylko obiektem przestępstwa, ale przede wszystkim środkiem do ukrycia lub popełnienia innego przestępstwa. Posługiwanie się fałszywymi dokumentami ułatwia popełnienie wielu przestępstw (np. wyłudzenia towarów i kredytów, oszustwa ubezpieczeniowe, przemyt i inne), a także umożliwia nielegalny obrót wartościami materialnymi uzyskiwanymi w wyniku przestępstwa (np. podróbkami wódek ze sfałszowanymi znakami akcyzy), zakładanie fikcyjnych firm w celu wyłudzenia dostaw na kredyt, samochodów w leasingu, kredytów itp. oraz służy legalizacji posiadanego mienia pochodzącego z przestępstwa przez ukrycie źródła jego pochodzenia. Próby określenia rozmiarów i struktury fałszowania dokumentów muszą być związane z określeniem wielkości i struktury zjawisk, w których te fałszerstwa występują. Trzeba do nich zaliczyć przestępczość o charakterze gospodarczym oraz szarą strefę. Rozmiary szarej gospodarki, wg GUS, oceniane są na poziomie ok. 18% produktu krajowego brutto, natomiast przemyt Krajowa Izba Gospodarcza ocenia na 15-20% obrotów handlu zagranicznego. Na podstawie tych badań nie można jednak określić rozmiarów wszelkich negatywnych zachowań oraz struktury i skali fałszerstwa dokumentów. Prawdziwe wydaje się jedynie stwierdzenie, że fałszerstwo dokumentów i dokumentacji gospodarczej ma tu charakter powszechny.

Fałszowanie dokumentów należy wiązać z rolą, jaką poszczególne ich rodzaje odgrywają w obrocie publicznym. Z tego też wynikają określone funkcje dokumentów w procederze przestępczym. Tych funkcji jest wiele i to nieraz w odniesieniu do jednego tylko rodzaju dokumentu. Przykładowo, sfałszowane dowody osobiste mogą być wykorzystane przez przestępców do założenia oszukańczej firmy, wyłudzenia kredytów konsumpcyjnych i towarów w ramach sprzedaży ratalnej, ukrywania się krajowych lub obcych przestępców, tworzenia pozorów legalności przy zatrudnianiu cudzoziemców, legalizowania pobytu nielegalnych imigrantów, rejestracji skradzionych samochodów  (w powiązaniu z innymi dokumentami) przed fazą ich sprzedaży.

Dokumenty sfałszowane występują z reguły wśród legalnych dokumentów, właściwych dla danego rodzaju przedsięwzięcia, operacji czy działalności. Przedmiotem fałszerstwa może być jeden lub kilka dokumentów. Najczęściej będą to dokumenty występujące w tych fazach działań przestępczych, które mają podstawowe znaczenie dla powodzenia całości (np. przewóz towaru przez granicę). Natomiast występowanie ich w pozostałych formach jest uzależnione od organizacji przestępczego obrotu wartościami materialnymi, rodzaju osób i podmiotów występujących w tym obrocie.⁶ 

CO TRZEBA POPRAWIĆ?

Skuteczne zabezpieczenie dokumentów publicznych przed fałszerstwem oraz opracowanie szybkich, nieniszczących i niezawodnych metod weryfikacji autentyczności tych dokumentów, ma istotne znaczenie nie tylko dla każdego z nas, ale także dla legalności, pewności i bezpieczeństwa, obrotu prawno-ekonomiczno-finansowego w Polsce. W konsekwencji – ma ono również znaczenie dla ekonomicznego bezpieczeństwa państwa.⁷  Przeciwdziałanie zjawiskom fałszerstw dokumentów i związanych z tym przestępstw to jednak nie tylko doskonalenie technik zabezpieczania dokumentów, ale również podejmowanie wielu działań natury organizacyjnej, prawnej, prewencyjnej, technicznej, naukowo-badawczej i innych. Przykładem tego rodzaju działań była próba zainteresowania tą problematyką przedstawicieli parlamentu poprzedniej kadencji i przygotowanie przez Polskie Towarzystwo Kryminalistyczne projektu ustawy regulującej problematykę wytwarzania dokumentów publicznych. Należy zwrócić uwagę na olbrzymią różnorodność i wielość aktów prawnych odnoszących się do tej problematyki. Z analizy wykazów aktów prawnych dotyczących najważniejszych krajowych dokumentów publicznych, publikowanych  w materiałach konferencji organizowanych przez prof. dr. hab. Huberta Kołeckiego  w Poznaniu wynika, że wg stanu na 30 września 2005 r. wydano 379 ustaw, rozporządzeń i innych aktów normatywnych regulujących problematykę różnego rodzaju dokumentów publicznych, a tylko w okresie od 1 sierpnia 2001 r. do 30 września 2005 r. wydano ich aż 197. Istnieje pilna potrzeba uporządkowania tego obszaru działalności publicznej państwa. Można wskazać w tym zakresie wiele braków i zaniechań, o których pisano już na łamach niniejszego wydawnictwa, a w tym zwłaszcza:

• brak rozwiązań systemowych,
  
• niewiedza ośrodków politycznych i decyzyjnych o potencjalnych zagrożeniach,
  
• wysoki stopień pasywności i inercji prowadzący do zaniechania obowiązków ustawowych przez służby państwowe, w tym organy bezpieczeństwa państwa i organy ochrony prawnej, organy administracji państwowej i samorządowej, m.in. w zakresie weryfikacji autentyczności dokumentów publicznych,
  
• brak specjalistycznych i kompleksowych diagnoz, analiz i prognoz zdarzeń przyszłych i niedostateczne przygotowanie państwa do przeciwdziałania tego typu zagrożeniom,
  
• brak merytorycznie przygotowanych pracowników administracji państwowej  i samorządowej wyposażonych w wiedzę o fałszerstwach dokumentów i procedurach kontroli,
  
• brak wzorców wielu dokumentów urzędowych wykonanych na podłożu niezabezpieczonym, określających szczegółowo ich formę i szatę graficzną, sposób datowania, umieszczania podpisu czy używanego do tej czynności środka kryjącego,
  
• brak społecznej edukacji wiktymologicznej w zakresie ochrony przed przestępstwami związanymi z fałszerstwami dokumentów,
  
• brak specjalistycznych programów szkolenia i systemu doskonalenia zawodowego kadr państwowych (z wyjątkiem Straży Granicznej) oraz społecznej edukacji wiktymologicznej w zakresie ochrony przed przestępstwami związanymi z fałszerstwami dokumentów,
  
• brak rządowego, specjalistycznego ośrodka monitorującego, koordynującego i kontrolującego problematykę bezpieczeństwa związanego z wytwarzaniem, dystrybucją, kontrolą i wykorzystaniem dokumentów publicznych,
  
• brak aktu prawnego w randze ustawy regulującej ten przedmiot spraw, a w szczególności: 
  
   –  ustalającej hierarchię dokumentów ważnych dla interesów państwa oraz kompatybilną hierarchię zabezpieczeń technicznych i organizacyjnych  (np. centralna personalizacja),
  
  –  określającej prawa i obowiązki emitenta, w tym obligującej emitentów do zabezpieczania wytwarzanych dokumentów i nakazującej im zmianę zabezpieczeń z chwilą ujawnienia fałszerstwa,
  
  –  upoważniającej wskazany organ do wydania decyzji w sprawie zmiany zabezpieczenia lub określenia zabezpieczenia,
  
  – określającej jakość zabezpieczeń, ustalającej standardy wytwarzania i bezpieczeństwa produkcji dokumentów wraz ze wskazaniem warunków, jakie muszą spełniać podmioty ubiegające się o tę odpowiedzialną formę działalności,
  
  – obligującej organy publiczne do kontroli autentyczności dokumentów  i wprowadzającej procedurę obiegu i kontroli dokumentów w urzędach publicznych,
  
  –  zapewniającej nadzór nad procesem projektowania, wytwarzania, dystrybucji i kontroli autentyczności dokumentów oraz ustalającej procedury, środki i warunki przechowywania dokumentów, a także katalogowania i niszczenia braków produkcyjnych, 
  
   –  określającej rolę i zadania instytucji eksperckich (w tym pozarządowych) w procesie wytwarzania i wykorzystania dokumentów publicznych. ⁸

JAK TO JEST W INNYCH KRAJACH?

 Brak rozwiązań systemowych powoduje, że Polska – na tle innych krajów europejskich, doceniających wagę kontroli i nadzoru nad problematyką dokumentów publicznych, w tym zwłaszcza nad ich wytwarzaniem, które w większości krajów Unii Europejskiej podlega reglamentacji i jest traktowane jako atrybut suwerenności – znajduje się w znacznie gorszej sytuacji. Wspomniany nadzór państwa jest realizowany w różny sposób. Najczęściej produkcją dokumentów urzędowych zajmują się firmy państwowe, wyjątkowo niepaństwowe działające na warunkach 11 szczegółowo określonych w wydanej im przez państwo koncesji. W praktyce państw Unii Europejskiej stosowane są rozmaite rozwiązania w tej materii. Pierwszym z nich jest posiadanie i kontrolowanie przez państwo własnej drukarni narodowej, która zwykle funkcjonuje w postaci przedsiębiorstwa państwowego bądź zakładu budżetowego. Drugim rozwiązaniem, występującym m. in. w Austrii, Niemczech czy Hiszpanii, jest skomercjalizowanie (z zachowaniem kontroli przez państwo) posiadanych drukarni narodowych i dalsze lokowanie zamówień właśnie w tych przedsiębiorstwach. Wreszcie rozwiązaniem, które występuje m.in. w Holandii i Wielkiej Brytanii, jest współpraca państwa z przedsiębiorstwem prywatnym, mającym ustaloną renomę i w przeszłości stale współpracującym z administracją publiczną. W przypadku rozwiązania drugiego i trzeciego współpraca administracji  z takim podmiotem obwarowana jest zwykle stosownymi przepisami prawnymi, dotyczącymi wytwarzania dokumentów publicznych. Zwykle też zamówienia na wytwarzanie takich dokumentów wyłączone są spod regulacji wspólnotowych, nakazujących wybór producenta w trybie udzielenia zamówienia publicznego. Wzorcowe, jak się wydaje, rozwiązanie zasotosowały z kolei władze Litwy. Powołano tam Służbę Technologicznej Ochrony Dokumentów Państwowych (STODP) przy Ministerstwie Finansów, która sprawuje kompleksowy nadzór nad zabezpieczeniami dokumentów, ich produkcją, a także prowadzi działania w celu ujawniania przypadków nielegalnej produkcji papierów wartościowych, druków urzędowych, banderoli itp. ⁹ Wszystkie te rozwiązania zmierzają do zachowania kontroli państwa nad procesem wytwarzania dokumentów ważnych z punktu widzenia jego interesów. ¹⁰

Co z tego wynika (podsumowanie i wnioski):

• Fałszerstwa dokumentów, będące samoistnym przestępstwem, są z reguły środkiem do dokonywania innego czynu zabronionego, będącego celem działania sprawcy. Jest nim najczęściej osiągnięcie korzyści majątkowej. Zagrożenie płynące z dokonywania tego rodzaju przestępstw spowodowane jest tym, że godzą one z reguły w interes Skarbu Państwa oraz zasady bezpieczeństwa obrotu finansowego i gospodarczego, a także mogą służyć do popełnienia wielu innych przestępstw, w tym również kryminalnych.
  
• Diagnoza stanu zagrożenia przestępstwami związanych z fałszywymi dokumentami wskazuje na wysoką tzw. czarną liczbę tego rodzaju czynów (ok.1-1,5 mln) przekraczającą wielokrotnie liczbę ujawnionych przestępstw.
  
• Wiele podstawowych rodzajów urzędowych dokumentów wydawanych przez organa państwowe nie ma skutecznych zabezpieczeń przed ich fałszowaniem.
  
• W większości przestępstw związanych z fałszerstwami dokumentów elementem działania sprawców jest wykorzystywanie sfałszowanych dokumentów tożsamości. Niezbędne jest przeszkolenie służb państwowych i samorządowych w zakresie rozpoznawania tego rodzaju fałszerstw.
  
• Należy przestrzegać zasady, iż dokumenty urzędowe o podstawowym znaczeniu powinny być wykonywane przez specjalistyczne wytwórnie poligraficzne, gwarantujące bezpieczeństwo produkcji, wysoki poziom zabezpieczeń przed fałszowaniem oraz stabilny poziom jakości drukowania. Zakłady produkujące powinny mieć bieżącą kontrolę liczby drukowanych dokumentów i miejsc ich dystrybucji. Wskazane jest nadanie PWPW S.A. statusu drukarni narodowej.
  
• Elementem stymulującym stan zagrożenia fałszerstwami dokumentów i środków płatniczych jest niekontrolowany import wysokiej klasy maszyn i urządzeń poligraficznych, których część wykorzystywana jest do działań przestępczych prowadzonych często obok2legalnej działalności gospodarczej. Niezbędne jest wykorzystanie istniejących możliwości służb celnych do prowadzenia kompleksowej ewidencji takiego importu i zacieśnienia współpracy w tym zakresie z organami ścigania.
  
• Obserwuje się znaczny poziom inercji i niewiedzy urzędów, instytucji i organów państwowych, a także funkcjonujących w obszarze wymiaru sprawiedliwości nt. niebezpieczeństw wynikających z fałszerstw dokumentów.
  
• Niski jest poziom edukacji obywatelskiej w zakresie wiedzy o możliwościach i sposobach rozpoznawania dokumentów fałszywych.
  
• Konieczne jest uporządkowanie legislacyjne problematyki dokumentów urzędowych/ publicznych oraz powołanie ośrodka zarządzającego tą sferą działalności państwowej.

Mieczysław Goc
- dr nauk prawnych,
absolwent UMK,
wiceprezes Polskiego Towarzystwa
Kryminalistycznego,
ekspert w dziedzinie badań dokumentów.

Niniejszy artykuł stanowi streszczenie przygotowanego przez autora w imieniu Polskiego Towarzystwa Kryminalistycznego opracowania dla Ministerstw Spraw Wewnętrznych i Administracji.

1. Zob. np. M. Romanowski, Fałszerstwa dokumentów w ujęciu statystycznym, w: H. Kołecki (red.), Technicznokryminalistyczne badania autentyczności dokumentów publicznych, t. II, Poznań 2003, s. 11-16;
2. K. Sławik, Fałszerstwa na tle współczesnej przestępczości. Rozmiary i dorobek badawczo-organizacyjny,
   w: T. Widła (red.), Wokół problematyki dokumentu, Katowice 2005, s. 161-181;
3. Por. T. Widła, Zaufanie do dokumentów (raport o zagrożeniach), cz. I, „Człowiek i Dokumenty” nr 12, wyd. PWPW S.A., Warszawa 2008; C. Jursza, Fałszerstwa dokumentów w obrazie współczesnej przestępczości kryminalnej w Polsce, w: H. Kołecki (red.), Technicznokryminalistyczne badania autentyczności dokumentów publicznych. Materiały I Konferencji, Poznań 2003, s. 51.
4. W. Maciejewski, Kryminologiczne aspekty bezpieczeństwa dokumentów, „Człowiek i Dokumenty” nr 7, wyd. PWPW S.A., Warszawa 2006, s. 9-10.
5. R. Łuczak, Ogólne aspekty fałszowania dokumentów, „Człowiek i Dokumenty” nr 1, wyd. PWPW S.A., Warszawa 2006, s. 17.
6. Zob. artykuł t. Widły w niniejszym numerze
     L. Sklepkowski, D. Woźniak, Rodzaje dokumentów wykorzystywanych do popełnienia przestępstw (głównie gospodarczych), w: H. Kołecki (red.), Technicznokryminalistyczne badania autentyczności dokumentów publicznych. Materiały I Konferencji, op.cit., s. 63-67.
7. H. Kołecki, Wstęp, w: tenże (red.), Technokryminalistyczne badania autentyczności dokumentów publicznych.,  t. IV, Poznań 2004, s.10.
8. Por. W. Maciejewski, Dokumenty w systemie bezpieczeństwa państwa, „Człowiek i Dokumenty” nr 5, wyd. PWPW, Warszawa 2006, s. 11; M. Kraczkowski, Prawo a dokumenty publiczne – potrzeba uregulowań prawnych, op. cit. s. 5; W. Brzęk, M. Goc, Znaczenie uregulowań prawnych w aspekcie produkcji dokumentów, op. cit. s. 4.
9. Ustawa o produkcji papierów wartościowych, druków dokumentów, banderoli i oficjalnych symboli oznakowania republiki litewskiej została przyjęta przez parlament Litwy 5 czerwca 2003 r. i obowiązuje od 1 stycznia 2004 r. Omówienie ustawy zostało przedstawione w opracowaniu pt. Litewska ustawa o produkcji druków wartościowych, „Człowiek i Dokumenty” nr 6, wyd. PWPW, Warszawa 2006, s. 7-8.
10. Por. cykl artykułów prof. dr. hab. Piotra Girdwoynia opublikowanych na łamach niniejszego wydawnictwa w nr 6, 8, 9

powrót